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对宁夏文物保护与执法现状的思考
发布时间:2017-06-20 14:05:14   来源:宁夏文物考古研究所    作者:左长缨   点击:

  摘 要:文物是不可再生的文化资源,是历史文化的重要见证和载体。宁夏地处西北内陆,自古以来,就是多民族活动与聚居的地区,形成了丰富独特的历史文化。从宁夏文物安全与保护的现状出发,结合自治区党委政府对文物保护工作制定的相关法规的实施情况,就宁夏文物执法与保护工作进行了思考,并提出了一些积极可行的建议。

  关键词:宁夏;文物立法;文物安全;文物保护

  中图分类号:K872  文献标识码:A  文章编号:1674-1331(2010)02-0116-05

  收稿日期:2009-10-21

  作者简介:左长缨(1970-),女,史学硕士,宁夏文物考古研究所副所长。

  文物是不可再生的文化资源,是历史文化的重要见证和载体。宁夏地处西北内陆,自古以来,就是多民族活动与聚居的地区,形成了丰富独特的历史文化。一直以来,自治区党委和政府十分重视文化遗产事业的发展,对文化遗产保护工作投入了大量的资金,做了许多卓有成效的工作,使许多濒临毁坏的文物得到了及时的抢救和修复。但是,文物失窃、破坏的现象依然时有发生,如何更为合理、科学地保护文物,是摆在宁夏文物工作者面前的重要课题。

  —、文物立法是文物保护的基石

  截至目前,宁夏登记在册的各类文物遗存与革命史遗迹点3200多处,其中全国重点文物保护单位18处,省级文物保护单位101处,市、县级文物保护单位232处。贺兰山贺兰口岩画被联合国教科文组织列入非正式世界遗产名录;固原城、固原北朝至隋唐墓地、开城遗址、须弥山石窟列入“丝绸之路跨国联合申报世界文化遗产”名录;西夏王陵进入首批十三家中国国家自然与文化双遗产名单。宁夏共有各类博物馆、纪念馆29个,馆藏文物61899件(组),其中国家一级文物379件,二级文物2703件,三级文物13096件。因此,对这些文物实施科学、合理的保护是一项迫在眉睫的工作。

  多年来,宁夏区党委和政府十分重视文物保护事业的发展,始终把文物保护工作摆在重要的位置,更将目光睿智地集中在文物保护立法工作上。早在1982年就颁布实施了《宁夏回族自治区文物保护管理暂行办法》,这是宁夏较早建立的地方性法规,在全国文物立法工作中也属于起步较早的。1989年以来先后颁布了《宁夏回族自治区文物保护条例》、《宁夏回族自治区文物复制拓印管理办法》、《宁夏回族自治区建设工程文物保护管理办法》、《宁夏回族自治区文物保护单位管理办法》、《宁夏回族自治区利用文物拍摄影视照片管理办法》、《银川市西夏陵保护条例》、《银川市贺兰山岩画保护条例》。这些具有地方特色和针对性强的地方性法规,强化了文物部门在文物方面的职能,明确了法律责任,提高了管理效率,对宁夏文物保护事业健康发展起了积极作用。

  随着2002年《中华人民共和国文物保护法》的修订及《中华人民共和国文物保护法实施条例》的实施,宁夏地方文物立法,特别是《宁夏回族自治区文物保护条例》已不能完全适应新时期文物保护工作的发展,需要进行必要的补充和完善。根据自治区人大、政府的立法计划和工作安排,自治区文化厅组织了专家开展了一系列调研活动,经过反复学习、讨论,多方征求意见,精心修改论证,于2005年12月形成了《宁夏回族自治区文物保护条例》修订稿及其起草说明,上报自治区人民政府。

  2006年《宁夏回族自治区文物保护条例》列入自治区人大立法计划。自治区法制办在修订稿的基础上又进行了广泛深入的立法调研活动,向全区22个市县和自治区级有关部门、单位书面征求了意见,多次召开立法座谈会和立法协调会,并以这些成果为基础,对送审稿做了修改补充,形成了《宁夏回族自治区实施<中华人民共和国文物保护法>办法(草案)》(以下简称《实施办法》),该草案于8月经自治区人民政府常务会议讨论通过,提请自治区人大审议,11月自治区人大常委会第25次会议对《实施办法》进行了审议,并获得通过,于2007年1月1日开始施行。它和《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》一起,为宁夏构建了一个完整的文物工作法律法规体系,为规范社会各方面的文物保护、利用、管理行为提供了法律保障。

  新的《实施办法》和修订前相比,在行为准入、法律界定,处罚细则等方面,都有明确的规范和很强的操作性。《实施办法》颁布实施一年多,影响深远,效率巨大。

  首先,基本适应了新时期文物保护的实际,为文物保护拓展了空间,增加了在社会建设格局中的份量,使政府和社会各方面的责任和义务进一步明确,为应对市场化、城镇化、工业化、信息化所引起的深刻变化及其对文物保护的影响前瞻性地奠定法规基础。

  其次,将文物保护工作纳入了土地利用总体规划和城乡规划,并可适时调整。《实施办法》颁布实施以来,各有关部门按照《实施办法》的规定,将文物保护工作纳入了土地利用总体规划和城乡建设规划,改变了过去有的地方在土地开发和城市建设活动中,重项目建设,轻文物保护,一切都为政绩工程建设让路的问题。

  第三,大、中型建设项目文物部门严把第一关。宁夏地下文物资源丰厚,凡涉及土地使用的建设工程,就有可能发现文化遗存,不少重要的考古发现具有偶然性。《实施办法》据此规定大、中型建设工程,建设单位应当事先报文物行政主管部门。《实施办法》实施后,按照《实施办法》规定的程序,自治区重点建设工程,基本上都报自治区文物行政主管部门组织在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探,防止建设工程开工后,由于发现重要古遗址导致工程中断,甚至无法继续而造成社会资源极大浪费和文化遗产损毁的问题,使国家建立节约型社会目标在政府职能层次有所体现。

  第四,社会公众的保护意识不断增强。《实施办法》颁布后,自治区文化行政部门和市、县做了大量的宣传工作,通过各方面的努力,市民对文化遗产的保护意识进一步增强,“保护为主,抢救第一,合理利用,加强管理”的原则逐步深入人心。

  从总体上看,《实施办法》的制定和实施,对于进一步加大宁夏文化遗产的保护力度,提高保护成效起到了积极的推动作用,取得了较好的社会效益,基本上实现了《实施办法》的立法目的。

  二、加强文物执法迫在眉睫

  近年来,因基本建设造成不可移动文物受损的情况时有发生,自治区文化厅及各市县区文化(物)管理部门在接到报告后,都及时派人赶赴现场,调查、了解案情,研究处理办法,使文物受损的程度和影响降低到最小范围。文物部门先后查处了西夏陵保护范围内违法建设问题;吴忠市关马湖汉墓群遭破坏问题;彭阳县修建公路时擅自改道穿越古城遗址问题;青铜峡北岔口长城毁坏问题;同心县韦州古城墙被人取土建房问题;隆德县贩运倒卖文物问题;银川市、彭阳县盗掘古墓葬案件等,同时,抢救性保护和发掘出一批有历史价值、艺术价值和科学价值的珍贵文物,维护了法律的尊严,打击了犯罪,为宁夏文物保护创造了良好的法制环境。

  尽管如此,宁夏文物安全与文物保护工作中还存在一些问题。

  (一)文物安全方面

  田野文物是我区优秀历史文化遗产的重要组成部分,保护好、管理好、利用好田野文物,对于继承和弘扬中华优秀文化,增强民族凝聚力,推动科技进步,促进经济发展,满足人民群众精神文化需求,提高全民文化素质都有着重要的意义。

  近年来,为了保护这些珍贵历史文化遗存,宁夏各级政府及相关部门,认真执行文物保护法律法规,切实履行法定职责,不断加强安全防范,全区田野文物得到了有效地保护。但由于宁夏田野文物分布点多、线长、面广,且所处位置大都较为偏僻,加之受经济利益的驱动,一些不法分子为牟取暴利,不惜铤而走险,把盗窃、盗掘古墓葬和古遗址当作发财致富的路子,盗掘古墓葬、损毁古遗址案件时有发生,并且日益呈现职业化、暴力化、智能化、网络化的特点。特别是2007年以来,宁夏文物安全保护工作所面临的形势一直不容乐观,盗掘田野文物事件时有发生。

  宁夏连续发生多起古墓葬、古遗址被盗掘案件,原因主要有以下几个方面:

  一是田野文物数量多、分布广,文管人员数量少、管理力量弱。宁夏大多数文物管理所承担着文物保护单位的管理、巡查和安全工作,由于受人员偏少,经费短缺,缺乏交通工具等多种因素的制约,无法进行定期野外巡查,信息渠道不畅通,应急能力差。

  二是文保单位“四有”工作中的“保护机构和保护人员”没有落实,部分田野文物处于无人管理的状态。全国重点文物保护单位中只有西夏陵、贺兰山岩画、拜寺口双塔、须弥山石窟有专门的管理机构,其他则由所在地文物管理所管理。田野文物大多分布在荒山野外,远离城镇和乡村,既没有技术防范设施,人防又不到位,致使田野文物成为盗窃分子盗窃的重要目标。

  三是基层群防群管文物保护机制不健全,群众保护文物的意识不强,甚至有个别群众为盗墓分子提供信息并参与挖掘;一些文物经营单位未能严格按规定合法经营;个别从业者非法倒卖文物,极大地诱发了文物犯罪活动的发生。

  四是财政投入少,经费严重短缺是影响文物安全工作的主要因素。宁夏文物保护经费虽然有所增加,但是由于田野文物数量面广,与文物保护需求差距较大。

  五是对盗掘古墓葬、古遗址犯罪分子打击不力,导致一些文物犯罪分子侥幸心理滋长,为牟取暴利,不惜铤而走险,疯狂作案。

  (二)文物保护方面

  1.对文物保护与开发利用,认识上还存有一定误区。目前,宁夏尚没有一个完整统一的文物保护与开发利用规划;文物保护与开发利用还没有完全纳入经济和社会发展规划之中;文物保护与旅游产业缺乏有机整合。思想认识上仍存有“文物保护工程大、费用高、不赚钱”的误区,对文物的价值和在经济社会发展中的作用认识不足,对文物开发利用的作用估计不足。文物保护与开发利用较之兄弟省区相对滞后,许多珍贵的历史文物得不到必要的保护与修缮,难以发挥其在经济社会发展中应有的作用。

  2.资源分割,缺乏有机整合。宁夏18处全国重点文物保护单位,其中2处属宗教部门管理,1处属旅游部门管理,这些文物得不到应有的保护,更谈不到开发利用。不少文物景点各自独立、分布零散,缺少有机整合。许多文物景观地处经济欠发达区域,基础设施建设投入十分有限。例如,在宁夏分布较多的贺兰山岩画、明长城等文物景观,交通及水电设施严重不足,开发与利用难度很大,许多文物资源处于自然损毁状态。区内道路存在严重缺陷,景观之间难以连成线。同时,配套服务设施不完善,相关的餐饮、宾馆、停车场十分匮乏,也使文物资源的开发利用受到制约。

  3.管理分散,机构职能交叉。由于宁夏文物保护单位地域分割严重,造成管理乏力,文物保护呈分散管理状态。许多珍贵文物得不到应有保护,损毁严重,有的近于形消迹灭;有的在保护区私搭乱建,给开发造成隐患。自治区文物保护单位分散在宗教、林业、公安、旅游等单位。由于缺乏有效的制约机制,有些单位对文物进行破坏性使用。同时,历史文化旅游景点又分别归属园林局、旅游局等多个部门管理,部门之间各自规划、互不通气,管理体制呈现条块分割的局面。文物资源与旅游景点从整体上缺乏统筹规划,既不能进行有效的保护又没有得到合理的利用,使文物保护与经济社会发展战略不能紧密结合。

  4.缺乏有效的运作机制和必要的资金支撑。目前,宁夏在文物保护与开发利用方面还没有建立起一套完整的市场化机制和模式,没有明确的市场主体和消费对象,缺乏一支有市场竞争能力的专业经营管理队伍。一些文物的修缮和项目的开发仍依赖于政府拨款,相关部门和机构围着政府转,不是围着市场转,造成政府既无财力对文物景点进行大面积投入,民间资本也缺乏进入的渠道。文物保护和开发利用脱节,文物保护缺乏必要的资金投入,一些重要文物缺乏知名度,与开发利用不够也有一定关系。特别是自治区级文保单位保护经费基本欠缺,许多珍贵历史文物损毁严重,急需抢救性保护。

  三、对目前文物保护与执法的思考

  文物行政执法是法律赋予文物行政部门的职责,既是一项长期的日常性工作,更是一项艰巨的任务,是检验文物行政部门能力建设的最重要内容。

  如何利用国家的法律、法规,安全、合理地保护现有的文物是摆在我们面前急迫而必须做的一项持续、深入的工作。

  (一)进一步提高对文物保护和开发利用在经济社会发展中作用的认识。旅游经济在一个地区发展中的拉动作用、文物资源在发展旅游业中的拉动作用,已经成为许多地区发展的普遍经验。千方百计挖掘文物资源,发展旅游,已经成为各地发展的普遍现象。宁夏具有悠久的历史、独特的地理位置和丰富的文化底蕴。随着经济社会的全面发展,这些文物资源越来越显现出其珍贵的价值和开发利用的巨大潜力。特别是在后首钢时期和实现宁夏新的功能定位中,这些文物资源将愈来愈体现出巨大的经济价值。如果说现代人文景观建设可以迅速获取显在的经济增长,那么文物保护的投入对经济增长的拉动更为稳定和可持续,并能体现更为深远的人文价值,为区域经济带来更多边际效益。建议自治区人民政府进一步重视文物保护和开发利用工作,提高文物对旅游乃至对整个经济和社会发展拉动作用的认识,加强文物保护与开发利用,使宁夏丰富而珍贵的文物资源在旅游休闲、观光休闲、娱乐休闲中发挥其应有的作用。

  (二)建立政府主导,企业运营,以保护带开发的文物保护机制。从一些先进地区经验看,文物保护与开发利用在经济与社会发展框架中结合愈紧密,成效愈显著。对文物而言,保护是利用的前提,利用是保护的保障。以利用为取向的保护才是积极、可持续的保护,否则只能不断地维持低水平的修缮,最终无法有效地保护文物并发挥其作用。同时,文物保护与开发利用是涵盖公益事业和产业经济的系统工程,涉及的部门、行业多,牵涉面广,宁夏情况更是如此。因此,建议由自治区领导挂帅,成立由区属有关单位、市属有关单位和驻区有关部队参加的具有行政职能的文物保护与开发利用协调机构,负责文物保护和开发利用规划的制定、协调各方面工作,进行文物资源整合、市政设施建设、优化环境,制定相关政策,开发经营招标、监督等,保证文物保护与开发利用工作的顺利进行。在此机构下设立由文史专家组成的顾问组,负责专业咨询和论证。加大对文物保护项目基础设施建设投资,设立“政府专项基金”,用于文物保护与开发,并制定财税优惠政策,吸引投资进入我区文物旅游产业,逐步形成“政府主导,企业运作,以良好保护带动开发利用,以有效开发利用保障保护”的文物保护与开发利用良性循环机制。

  (三)制定文物保护与开发利用中长期规划。鉴于文物保护与开发利用在一个地区发展中特别是在可持续发展中的重要作用,建议自治区党委、政府将我区文物保护与开发利用列入“十一五”计划和发展规划,提出文物保护与开发利用的中长期目标,制定具体发展规划,推动文物保护与开发利用,促进宁夏经济社会全面可持续发展。

  (四)抓紧对文物资源进行整合。鉴于宁夏文物资源分割严重,不能实行统一有效管理,造成资源浪费,不能合理开发。因此,整合资源,强化管理,实为当前文物保护当务之急及后续开发基础所需。建议有关方面加强协调,取得支持,依法对文物进行有效整合,职能部门实行有效管理,防止资源损毁和流失,为开发利用创造条件。同时,加强调查研究,学习先进经验,结合文物特点,明确市场主体和消费对象,实现文物开发规模化、包装特色化、经营市场化,使宁夏文物资源得到充分合理利用和有效保护。

  (五)建立示范性文物开发工程。宁夏待保护与开发利用的文物资源数量庞大,不可能齐头并进,文物保护与开发利用应在实现宁夏功能定位的大前提下,在促进宁夏文化市场发展的大环境中,实行有限目标、集约开发、以面布线、以线带点的策略。以全国重点保护文物单位为主,集中力量,建立示范,体现成效。

  (六)加强对文物保护与开发的宣传。文物保护与开发利用需要全社会共同参与和支持。建议进一步加强主动策划能力,加大宣传力度,在最大范围内凝聚全区人民的共识。可通过多种形式,广泛征求群众对文物保护与开发利用的意见建议,形成人人关注、献计献策的良好舆论环境。对文物保护与开发利用方面存在的问题和解决问题的进展,应本着信息公开的原则,及时向群众发布,接受群众的询问与监督。建立与新闻媒体的良好关系,确定宣传主题,找准内涵特色,以新闻发布、广播电视、报刊文章等多种形式,广泛进行宣传,使宁夏古老而丰富的历史文物,不仅为少数文史专家所知,而且让世人知晓。

  (七)加强文物的执法力度。宁夏文物资源丰富,分布广泛,保护难度较大,特别是随着经济社会的快速发展,文物违法事件不断增多。2007年以前,宁夏文化厅在加强文物行政管理的同时,加强文物执法工作,与有关部门积极联系沟通,先后处理了自治区文物保护单位——民国宁夏政府旧址保护范围内违法搭建设施、三关口长城违法采沙场的搬迁等多项文物行政执法案件的调查处理工作。2007年,文物行政执法权移交自治区文化行政执法总队。根据我们掌握的情况,全国现行的文物行政执法机构体制,只有上海、重庆、宁夏将文物行政执法的职能纳入文化市场综合执法机构当中。考虑到文物行政执法工作与其他方面的文化行政执法有着不同的特点,文化综合执法中只有《文物保护法》是由全国人大颁布实施的,具有十分重要的特殊的性质,建议自治区政府尽快成立文物执法机构,真正把宁夏文物保护工作落到实处。

  总之,在文物保护事业的发展过程中,文物法制工作是重中之重,是一切文物工作之纲,只有抓住了这个“纲”,占领立法的高点,才能依法管理,管理才能有力到位,文物事业才能做到良性发展。今后,宁夏要依据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《宁夏回族自治区实施<中华人民共和国文物保护法>办法》奠定的基础,充分吸纳近年来的立法经验,通过制定《宁夏回族自治区民间文物管理办法》、《宁夏回族自治区长城管理办法》、《宁夏回族自治区岩画保护条例》等法规规章,进一步丰富文物保护制度的内涵,大力发展文物保护管理理念,强化管理措施,为实现宁夏文物事业的全面健康发展提供法律保障。

  本文出自 《宁夏师范学院学报(社会科学)》2010年4月,第31卷,第2期,116-120页。

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